2025国企混改新规：七大行业开放与员工持股试点详解

混改：深化国企改革重要突破口混合所有制改革最早提出于1993年的十四届三中全会，当时的混改侧重于经济制度建设层面；当前这一轮的混改始于2013年的十八届三中全会后，被视为国有企业改革的突破口。改革开放后，我国的国有企业改革始终没有停下脚步。

2025年国企改革的重点落到混合所有制改革，一些央企的混该已经初露端倪。回首来看，2013年年底的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》后，国企改革进入到全新阶段，混合所有制改革逐步走上舞台。

从2013年年底到2014年年初，混改进行了小规模的尝试，中国医药集团、中国建材集团等国企进行了小规模的混改，虽然取得了一定成效，但整体来看仍然是投石问路。

2025年9月，国务院出台了《深化国有企业改革的指导意见》，这一纲领性文件从总体

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到分类改革、完善现代企业制度和国资管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失等方面提出国企改革目标和举措。在2025年12月召开的中央经济工作会议上，混合所有制改革成为国企改革的重要突破口。

与过去“激发活力、提质增效”等提法不同，此次会议首次提出了“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”新16字改革

，并划定出电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等七大具有垄断特征的行业，

国企改革在2025年“迈出实质性步伐”。总体来看，目前推进混合所有制改革主要有三种方式。

首先是改制上市，国有企业通过改制上市对公司进行股份制改造，然后公开发行股票上市。通过上市的过程，规范公司原来不规范的运作和管理，完善公司的治理结构，为企业长远健康发展奠定制度基础。

其次是资本并购，国有资本投资运营公司对发展潜力大、成长性好的非国有企业进行资本并购，通过并购，国有企业引入优质外来资本，将优质资源融入企业管理，可以有效实现资源的优化配置。再次就是员工持股。员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式。

让员工成为企业的股东和主人，将企业的生存和发展与其自身利益真正密切联系起来，有助于增强员工积极性和责任心。2025August，随着国务院下发《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》，明确了国企员工试点改革的主要方案。

国资委提出，国有控股混合所有制企业员工持股首批试点原则上在2025年内启动实施，成熟一户开展一户，到2025年年底进行阶段性总结，视情况再适时扩大试点。

从混改的横向层面看，充分竞争领域国企要运用整体上市等方式，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化；包括通信、交运、水电、油气、电网、核电、军工等关键行业，原则是保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。

对于公益类国企，在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域，根据不同业务特点，加强分类指导，鼓励非国有企业参与经营，政府要加强对价格水平等方面的监管，根据企业不同特点有区别地考核其经营业绩指标和国有资产保值。将混改作为深化国企改革的突破口，首先考虑到混改可有效提升国企绩效。

将社会资产引入到国企后，有利于改善资本结构，改进公司治理，明确效率导向，提升国企经营绩效。Secondly，混改有利于打破垄断，捅破非公经济进入某些行业准入的“天花板”。

通过混改，一些原本门槛较高的行业将逐步向非国有资本开放，非公经济可通过交叉持股与国企实现

互补，国有资本投资项目允许非公资本参股，破除行政垄断，放大国有资本的带动力，对形成国企市场化经营机制、促进产权多样化等发挥作用。

2025年主推的电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工这七大行业在过去都是非公经济很难进入的领域，混改将增强民企信心，激发民营资本的投资热情。第三，混改是供给侧改革的重要抓手，有利于推动经济结构转型、“三去一降一补”目标的实现。

对去杠杆，混改将吸引社会资产参股，扩大国企的再投资能力，做大国有资产总规模，降低国企的资产负债率，达到去杠杆目的。Specifically，地方国企混改的进度总体不及央企。

由于多数央企已经实现了资产证券化，所以当前央企的混改以兼并重组为核心，随着宝钢和武钢重组合并为宝武钢铁，央企数量已降为102家，2025年目标是压缩到100家以内。未来央企数量仍将继续下降，这一方面可化解过剩产能，推动供给侧改革，另一方面可增强央企的市场竞争力，实现国有资产保值增值。

而地方国企混改进度则参差不齐，提高资产证券化率成为当务之急。at present，近20个省、市、自治区出台了地方性指导文件，但不同地区混改的推进力度和已有水平相差巨大。从公布的数据来看广东、深圳、山东、北京等地区已开展混改上市公司的比重高。

当前，大多数省份均提出了提高省属集团资产证券化率、提高混合所有制企业比例的目标。而整体上市将成为推进国企混改的着力点，集团公司全部资产或绝大部分资产能进入上市公司的将尽可能实现资产证券化，集团公司有多个主业的可以实行多个上市公司的策略，以实现资产的保值增值。

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